在中華人民共和國成立70周年之際,回顧我國災(zāi)害和應(yīng)急管理制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)具有重要意義。其總體特點是,在部門專業(yè)化分類管理的制度框架漸進演進的基礎(chǔ)上,不斷推進跨災(zāi)種、跨部門、跨階段和跨區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)。
第一步:綜合災(zāi)害管理
中華人民共和國成立初期,受經(jīng)濟社會發(fā)展水平限制,災(zāi)害種類相對單一,主要集中在水旱、洪澇、地震等自然災(zāi)害。黨和政府逐步建立了農(nóng)業(yè)部、氣象局、地震局、水利部、海洋局、林業(yè)部、地礦部等專業(yè)性減災(zāi)機構(gòu)。災(zāi)害管理的核心以自然災(zāi)害救助為主,關(guān)注災(zāi)后的“抗災(zāi)”和“救災(zāi)”環(huán)節(jié)。中央政府是救災(zāi)的唯一責(zé)任主體,包攬救災(zāi)工作,形成了“全國找中央”的高度集中的災(zāi)害管理體制。
為了積極響應(yīng)第42屆聯(lián)合國大會第169號“國際減輕自然災(zāi)害十年”決議的號召,1989年4月,中國政府成立中國國際減災(zāi)十年委員會。2000年10月,中國國際減災(zāi)十年委員會更名為中國國際減災(zāi)委員會。2005年4月,中國國際減災(zāi)委員會再次更名為國家減災(zāi)委員會。國家減災(zāi)委員會是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的部際議事協(xié)調(diào)機構(gòu),由34個國家部、委、局、軍隊及社會團體組成,辦公室設(shè)在民政部。
綜合減災(zāi)的理念主要體現(xiàn)在:首先,以“災(zāi)害救助”為核心的管理思路轉(zhuǎn)向把減災(zāi)、防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)結(jié)合起來,以預(yù)防為主的指導(dǎo)思想。其次,認識到災(zāi)害是社會屬性和自然屬性的結(jié)合,災(zāi)害管理與社會系統(tǒng)互動的關(guān)系認知更加明確。再次,形成七大類自然災(zāi)害及其相互關(guān)系的綜合性認識,災(zāi)害管理是一項綜合性工作。最后,政府對于災(zāi)害管理的職能性質(zhì)認知也發(fā)生變化。
綜合化災(zāi)害管理體制創(chuàng)新是以中國國際減災(zāi)十年委員會為引領(lǐng),民政部為主管部門,國務(wù)院各部門密切配合的抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)體制。其管理職能,同時發(fā)揮了綜合協(xié)調(diào)的機制作用。減災(zāi)委員會作為一個由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的、以民政部門為主的部際協(xié)調(diào)機構(gòu),成員囊括所有與災(zāi)害有關(guān)的國家部委。負責(zé)協(xié)調(diào)國家重大減災(zāi)行動和指導(dǎo)地方的減災(zāi)活動,承擔(dān)災(zāi)害管理的對外聯(lián)絡(luò)和相關(guān)的協(xié)調(diào)任務(wù)。
從制度工具上看,從依靠經(jīng)驗的政治動員轉(zhuǎn)向以科學(xué)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代管理方式。減災(zāi)作為其中的一個領(lǐng)域納入了《21世紀議程》,與國家的“九五”計劃和經(jīng)濟社會發(fā)展長遠規(guī)劃相銜接,為綜合減災(zāi)提供頂層設(shè)計和制度保障。
第二步:綜合應(yīng)急管理
進入新世紀,綜合應(yīng)急管理制度創(chuàng)新進一步完善和豐富了中國現(xiàn)代行政管理制度體系。應(yīng)急管理體系建設(shè)與加快推進政府管理創(chuàng)新結(jié)合起來,寓應(yīng)急管理于服務(wù)型政府建設(shè)中,在連續(xù)性的管理和服務(wù)發(fā)生中斷的情況下,通過應(yīng)急系統(tǒng)實現(xiàn)政府工作的連接,提高政府適應(yīng)外在環(huán)境變化的能力。2003年10月,黨的十六屆三中全會、四中全會、六中全會基本完成了我國應(yīng)急管理體系框架的藍圖設(shè)計工作。以綜合應(yīng)急管理理念為指導(dǎo),逐步形成“對象上全災(zāi)種、過程上全過程、結(jié)構(gòu)上多主體”為特點的,以“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機制、應(yīng)急法制)為框架的綜合應(yīng)急管理體系。
在制度層面上,中國由綜合防災(zāi)減災(zāi)階段邁向了綜合的應(yīng)急管理階段,確立“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。國務(wù)院各部門以及各級地方政府作為突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的行政主體,統(tǒng)一管理之前分屬不同部門的四大類事件的全過程,形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的制度安排,提升了應(yīng)急管理工作的權(quán)威性和重要性。
2003年以來,我國逐漸形成政府應(yīng)急管理辦公室樞紐抓總體,議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與部門間聯(lián)席會議統(tǒng)籌的“虛實結(jié)合”應(yīng)急協(xié)調(diào)機制。2008年開始,我國重點加強了地區(qū)之間、部門之間、條塊之間、軍地之間的對接,推動應(yīng)急協(xié)調(diào)從以往依靠行政命令的強制型模式向依靠自發(fā)自愿的自主型模式轉(zhuǎn)變。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的精簡和規(guī)范被整體性地納入到2003年和2008年的國務(wù)院機構(gòu)改革中。其中,由主辦部門牽頭進行協(xié)商的部門間聯(lián)席會議制度得到迅猛發(fā)展,成為各部門進行溝通協(xié)調(diào)的新的工作機制。
應(yīng)急預(yù)案作為綜合應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的重要工具,是應(yīng)急理念的載體,對體制和機制做了明確規(guī)定。自2003年到2005年,我國基本建立了以總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案五個層次的“縱向到底、橫向到邊”應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急管理工作平臺建設(shè)也是這一時期應(yīng)急管理工具創(chuàng)新的突出表現(xiàn)。
第三步:公共安全治理
自2012年開始,在總體國家安全觀指導(dǎo)下,公共安全治理制度創(chuàng)新成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。2014年4月15日,習(xí)近平總書記主持召開中央國家安全委員會第一次會議,提出總體國家安全觀的戰(zhàn)略決策。總體國家安全觀強調(diào)要統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全。從本質(zhì)上看,總體國家安全觀強調(diào)以整體性思維認識錯綜復(fù)雜、相互依賴的各類安全關(guān)系并加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。它將管理的重點從事后處置前移到風(fēng)險管理,奠定了公共安全治理的基本框架。
公共安全是國家安全的重要組成部分,應(yīng)急管理是公共安全治理的重要內(nèi)容。應(yīng)急管理既服務(wù)于公共安全,又服務(wù)于國家安全。在綜合應(yīng)急管理到公共安全治理轉(zhuǎn)變的過程中,核心體現(xiàn)在從管控型應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)型共治的立體化公共安全治理體系、從側(cè)重事后響應(yīng)為主轉(zhuǎn)向以風(fēng)險治理為基礎(chǔ)的全過程公共安全治理體系,試圖構(gòu)建風(fēng)險、安全與應(yīng)急一體化,構(gòu)筑覆蓋事前、事發(fā)、事中、事后于一體的全流程,形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的公共安全治理體系。
2018年黨和國家機構(gòu)改革標志著國家開始系統(tǒng)性重構(gòu)應(yīng)急管理體系,以統(tǒng)籌、優(yōu)化、科學(xué)為原則對應(yīng)急管理領(lǐng)域的各項職能進行重組和完善。應(yīng)急管理職能由非常態(tài)轉(zhuǎn)向常態(tài),試圖在四大類事件的每一個領(lǐng)域建立由一個強有力的核心部門牽頭,各方協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制。綜合性改革的方向始終是最大限度加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。應(yīng)急管理部、衛(wèi)生健康委員會、公安部形成大政府應(yīng)急管理的三大機構(gòu)核心,同時以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。
中央國家安全委員會作為高層次的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu),可以調(diào)動黨、政、軍及全社會的力量,形成合力,共同應(yīng)對危害國家安全的重大和特別重大事件。新《國家安全法》第49條規(guī)定:“國家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區(qū)之間關(guān)于國家安全的協(xié)同聯(lián)動機制。”中央國家安全委員會可以成為突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)的最終保障。應(yīng)急管理部門加強各級減災(zāi)委員會及其辦公室的統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)職能,充分發(fā)揮主要災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)指揮機構(gòu)的防范部署與應(yīng)急指揮作用,建立部門聯(lián)動機制。這一時期,運用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)改善和創(chuàng)新應(yīng)急管理工具,從過去部門分散的多門式到一樓式整合,再到統(tǒng)一共享的數(shù)據(jù)平臺建設(shè),將進一步加強風(fēng)險治理能力和推動綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)職能落地。
中華人民共和國成立70周年,我國應(yīng)急管理水平得到快速發(fā)展。在“災(zāi)害”“應(yīng)急”和“安全”領(lǐng)域的三次制度創(chuàng)新,從理念到工具實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍,每一次制度創(chuàng)新都是在前一次的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。20世紀80年代末以來,災(zāi)害管理領(lǐng)域“減災(zāi)”理念提出,從傳統(tǒng)救災(zāi)工作到現(xiàn)代災(zāi)害管理工作轉(zhuǎn)變。2012年以來,以總體國家安全觀為指導(dǎo)的應(yīng)急管理實現(xiàn)常態(tài)化管理。立足經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ),應(yīng)急管理制度創(chuàng)新優(yōu)化為挽救人民生命財產(chǎn)安全、保障社會穩(wěn)定發(fā)展、完善各級政府服務(wù)效率和質(zhì)量,以及提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的基礎(chǔ)提供了基本保障。
(本文系國家社科基金重大項目“國家治理現(xiàn)代化與行政管理制度體系創(chuàng)新研究”(17ZDA105)階段性成果)
(作者單位:中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院;中國行政管理學(xué)會)
本文系國家社科基金重大項目“國家治理現(xiàn)代化與行政管理制度體系創(chuàng)新研究”(17ZDA105)階段性成果
