事故出機構(gòu)。重特大安全事故催生了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，很多人對此非常認同。本世紀初的第一個十年和上世紀九十年代，是我國重特大安全事故多發(fā)、頻發(fā)的一個時期，最多的一年發(fā)生死亡100人以上的特別重大安全事故5、6起，引發(fā)了全社會對安全生產(chǎn)工作的高度不滿。之后，黨和國家采取了很多措施，獨立設(shè)置安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，通過十多年的治理，把重特大安全事故數(shù)量和頻率降下來了，成績有目共睹。
但是，獨立設(shè)置近20年的安全監(jiān)管部門在工作中也有很多不盡如人意之處，其中最突出的就是“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。
現(xiàn)代英語有一組以“-volution”為后綴以表現(xiàn)運動的詞，其中有4個被用來描述社會變遷，即：revolution（革命）、evolution（進化）、devolution（退化）和involution（內(nèi)卷）。革命是一種非正常的突變、進化是一種連續(xù)漸進的過程、退化是一種墮落惡化的過程，而內(nèi)卷則是一種內(nèi)部細致、固守、停滯的變化過程。對“內(nèi)卷化”有很多研究，各有側(cè)重，包括農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化、政權(quán)內(nèi)卷化等等。“內(nèi)卷化”一般理解為：一個系統(tǒng)發(fā)展到一定階段后，由于向外擴張狀態(tài)受到制約，進而轉(zhuǎn)向通過內(nèi)部復(fù)雜化、精細化來維持原有運作機制。系統(tǒng)既沒有突變式的發(fā)展，也沒有漸進式的增長，逐漸喪失活力，這是一種缺乏創(chuàng)新、擴張與再生原動力和執(zhí)行機制、沒有實質(zhì)增長的狀態(tài)。
安全監(jiān)管工作的“內(nèi)卷化”就是指安全工作發(fā)展到了一定階段，各級政府都建立了相應(yīng)的機構(gòu)和隊伍，但是由于新的外部資源非常有限，在規(guī)模上已無擴大的可能。安全監(jiān)管主要通過內(nèi)部復(fù)雜化、精細化手段逐漸固化過去的機制。但是，隨著時代的進步，過往的機制呈現(xiàn)出不適應(yīng)性，而內(nèi)部卻沒有當初創(chuàng)新發(fā)展、擴張、再生的那股勁頭，始終處于一種內(nèi)旋、內(nèi)耗、自我維系、自我復(fù)制的低層次狀態(tài)。其表現(xiàn)為：
一、角色沖突。安全監(jiān)督管理機構(gòu)本應(yīng)是企業(yè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督部門，但是在實際工作中卻集企業(yè)安全生產(chǎn)“運動員”“教練員”和“裁判員”于一身。“裁判員”角色很好理解，就是對企業(yè)安全安全生產(chǎn)開展監(jiān)督、檢查和執(zhí)法，這和大多數(shù)國家對職業(yè)安全監(jiān)管、勞動安全監(jiān)督的定位是一樣的。
不同的是，在長期的計劃經(jīng)濟時代，對國有企業(yè)的安全監(jiān)督一直被定位為管理企業(yè)安全，對企業(yè)安全進行微觀的直接干預(yù)，比如對企業(yè)開展安全隱患排查。久而久之，形成了這樣一種慣性，在市場經(jīng)濟時代，無論對國企還是民企都是直接干預(yù)。直到今天，這種觀點仍然暢銷，即安全監(jiān)管的主要職責(zé)就是到企業(yè)開展安全檢查，如果檢查不出問題或者是檢查過后企業(yè)出問題，安全監(jiān)管部門要承擔(dān)責(zé)任。近年山東周村案等多起安全監(jiān)管人員被判刑皆是出于這樣的邏輯。一句話，就是把企業(yè)安全隱患排查等企業(yè)應(yīng)該做的工作，變成了安全監(jiān)管部門的工作，變成了“運動員”，這是一種角色錯位。
另外，還有一種認識，就是安全監(jiān)管部門負有教育企業(yè)安全的職責(zé)，比如輔導(dǎo)企業(yè)安全工作，是“教練員”。如果企業(yè)安全工作有問題，“教練員”是負有責(zé)任的。
試想想，假設(shè)綠茵場上有個運動員是教練員、還是裁判員，他如何做決定？他做出的任何一個決定都可能得到質(zhì)疑。所以說，安全監(jiān)管部門的角色混亂，存在嚴重沖突。安全監(jiān)管部門要大刀闊斧、心無旁騖地工作，就會暴露出自己的問題；暴露出自己的問題，烏紗帽就保不住；烏紗帽保不住，就沒有工作的機會了。正是這樣相悖的角色沖突，導(dǎo)致安全工作處于一種自我掣肘的內(nèi)旋狀態(tài)。
二、模式僵化。安全監(jiān)管工作沿襲了計劃經(jīng)濟時代的行政管理風(fēng)格，重視政治動員。在此背景下，安全監(jiān)管措施越來越“政治口號”化，比如要求企業(yè)“三個注意”“四個明白”“五個強調(diào)”，全部是政治口號，之后還會有“七個要求”“八個禁止”，越來越多。安全監(jiān)管首先是一門科學(xué)，要強調(diào)科學(xué)預(yù)防、科學(xué)救援。其次，也是一項系統(tǒng)工作，涉及到政治、經(jīng)濟、行政、法律和自然科學(xué)等多門科學(xué)，僅僅靠政治動員是解決不了問題的。在媒體高度發(fā)達的今天，政治動員的作用越來越有限，更多地是在黨委政府、安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮作用；對企業(yè)，影響越來越弱。
“運動式治理”是僵化的又一突出表現(xiàn)。專項整治是一項非常有用的措施，在短時間內(nèi)
能夠集中各種資源對突出的問題進行治理，從而達到長治久安的效果。但是，周周搞、月月搞、年年搞專項整治、安全大檢查卻是安全監(jiān)管系統(tǒng)的“傳統(tǒng)”。很多專項整治、大檢查是應(yīng)激的，不是按計劃的，一旦發(fā)生事故，立馬就要求組織全行業(yè)、全地區(qū)開展徹底整頓、治理。這個整治才剛剛開始，又來一個安全大檢查；這邊要求立即“不留死角”開展安全大檢查，那邊馬上就要“橫向到邊、縱向到底”開展專項整治。這種就叫“運動式治理”，從年頭搞到年尾，樂此不疲，效果極差。“運動式治理”還不斷翻新、精細化，配合每次大型治理活動，有專門的督查，聽匯報、看企業(yè)，光明察不行，還要搞暗訪。
早期，安全生產(chǎn)考核在推動機構(gòu)建設(shè)、防范重特大安全事故方面發(fā)揮了很大作用。現(xiàn)在，考核已經(jīng)成為上級部門最重要的一個“撒手锏”，內(nèi)容形式上越來越僵化。當前的安全生產(chǎn)考核所采用的指標都是事故、死亡數(shù)量等“靜態(tài)”指標，或者是上級部門年度的一些具體工作，不能反映安全工作的全部。目標導(dǎo)向不清、評價方向不對、引導(dǎo)效果不好，越來越像“雞肋”，食之無味。考核在形式上越來越嚴格，方案越來越復(fù)雜，看起來嚴肅、認真、細致。
壓力型體制。安全監(jiān)管系統(tǒng)是典型的的“職責(zé)同構(gòu)”，上下級所管的事情基本一樣、而且工作沒有邊界，責(zé)任不清晰，有成績歸屬上級，有錯誤一般往下推。上文所講的安全生產(chǎn)考核就是壓力型體制的集中體現(xiàn)，為了實現(xiàn)意圖，上級還會使用包括考核在內(nèi)的各種手段予以督促，比如約談下級政府、批評、通報等等，加上事故追責(zé)，就逐漸形成了安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部的壓力型體制，成為“運動式治理”等僵化模式滋生的土壤。
三、耗散失能。耗散失能是指由于工作定位、思路和執(zhí)行過程的原因，導(dǎo)致資源、能力耗散，看似發(fā)力，實際上好似拳頭打在棉花上，力量被卸掉了，工作效果與目標相距甚遠。安全監(jiān)管部門承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職責(zé)，對其它部門履行安全監(jiān)管工作實施監(jiān)督。政府安全生產(chǎn)委員會辦公室設(shè)在安全監(jiān)管部門。安全監(jiān)管部門作為同級政府的一個普通部門，對其它部門缺乏權(quán)威，并無手段發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，其功能主要是開會、發(fā)通知、組織節(jié)前安全大檢查，綜合監(jiān)管有名無實。
再如，安全標準化工作是一項非常有益的措施，對于提高中小企業(yè)安全管理水平非常有用。但是，在“大躍進”式的推進中，要求企業(yè)無論大小、安全水平高低都要“一刀切”地推進，而且制定了很多具體的督促措施。為了減少麻煩，不少通過OSHAS18001的企業(yè)聘請安全生產(chǎn)社會化服務(wù)機構(gòu)單做一套資料應(yīng)付。不少企業(yè)通過了安全標準化，但是質(zhì)量堪憂，是典型的“無質(zhì)量的增長”。安全生產(chǎn)社會化服務(wù)機構(gòu)看似賺了錢，但是工作卻“爛尾”了，市場沒了。這樣的工作不在少數(shù)，比如正在推進的安全生產(chǎn)責(zé)任險，如果只追求數(shù)量賣保險，不抓好風(fēng)險評估，未來真有可能走向新的“爛尾”。
最能體現(xiàn)耗散失能的對企業(yè)的監(jiān)管了，安監(jiān)部門雪片式地發(fā)文件、提要求，但是企業(yè)可能根本看不到，即使看到了也沒法做。除了企業(yè)自身的問題外，監(jiān)管部門得檢討自己的問題，一些具體監(jiān)管，缺乏明確的標準，看起來很認真，實際作用不大。已經(jīng)不止一次聽說這樣的案例：監(jiān)管部門帶領(lǐng)專家到企業(yè)檢查，一撥專家一個觀點，即使同一撥專家也有不同觀點。有的企業(yè)來了7、8撥專家，檢測、評估搞了一次又一次，每次都不一樣。企業(yè)被折騰得無所適從。
2018年，我國進行機構(gòu)改革，將安全監(jiān)管和其它12項職能進行整合，組建了新的應(yīng)急管理部門，工作范圍更加廣、內(nèi)容更加多、任務(wù)更加重。在工作中，過去“內(nèi)卷化”的問題一個都沒有解決，反而更加嚴重；舊的問題沒有消除，新的問題又來了。
政治動員越來越重視。應(yīng)急管理部門工作不好干，一年到頭，好不容易過了汛期，馬上就迎來了森林火災(zāi)特別防護期。剛剛元旦值班，馬上又要搞春節(jié)防護期。各類防范會議、視頻會議一個接一個，都在講要提高政治認識、做好應(yīng)急值守。應(yīng)急值守非常重要，毋庸置疑，但是基層一個部門（不止是應(yīng)急管理部門）在假期要應(yīng)付4、5個不同的應(yīng)急值守，不但有部門間聯(lián)合值守，還搞局內(nèi)部聯(lián)合值守，還有值班抽查、督查，光靠值守能夠解決問題嗎？我們現(xiàn)在層層指揮，最后誰去具體負責(zé)處置、落實？隊伍、裝備、物資在哪里？應(yīng)急值守現(xiàn)在正在往內(nèi)部“精致化”發(fā)展。我們需要做的工作還很多，政治不能包治百病。夯實基礎(chǔ)、形成機制才是根本，當務(wù)之急是在被動應(yīng)急的同時，更多地投入精力規(guī)劃好、建設(shè)好整個公共安全體系、應(yīng)急處置體系。
部門間更多扯皮。安全生產(chǎn)監(jiān)管就存在職責(zé)不清的問題，江蘇響水“3·21”事故中環(huán)保部和應(yīng)急管理部就行業(yè)監(jiān)管部門就扯皮了，我們到現(xiàn)在也沒有分清楚哪些企業(yè)的安全該歸誰管。到了應(yīng)急管理時代，除了安全生產(chǎn)外，自然災(zāi)害防治和應(yīng)急救援扯皮又出現(xiàn)了，森林防火指揮部設(shè)在應(yīng)急管理部門，那么森林防火到底是自然資源部門牽頭還是應(yīng)急管理部門牽頭？各種扯皮，導(dǎo)致耗散失能。一些地區(qū)要求應(yīng)急管理部門牽頭處置治安事件，特別是很多大型活動，包括交通疏導(dǎo)、安保等明顯屬于一般治安管理的工作，也要求應(yīng)急管理部門負責(zé)，扯來扯去，資源都耗散在扯皮上。
應(yīng)急指揮舉步維艱。自然災(zāi)害和事故災(zāi)難救援由應(yīng)急管理部門牽頭負責(zé)，理應(yīng)建立成為統(tǒng)一、權(quán)威的指揮核心。但是，在實際中，應(yīng)急管理部門的權(quán)威性一如安全監(jiān)管時代，作為政府的一個普通部門，并無足夠的權(quán)威。相比之下，很多部門更愿意聽從代表黨委政府的總值班室調(diào)遣，應(yīng)急指揮還需要通過總值班室進行，舉步維艱。
新的應(yīng)急管理部門寄托了黨和國家巨大的期望，如果不能夠抓住機遇，在成立階段就著手解決過去安全監(jiān)管“內(nèi)卷化”的舊問題、防范新問題，就會錯過改革窗口期，陷入更加深度的“內(nèi)卷化”。當務(wù)之急就是要引入外部資源，打破現(xiàn)有模式，構(gòu)筑新的體系。
一是打破舊有模式。目前應(yīng)急管理工作這種內(nèi)卷、暫時的平衡需要外力打破。黨委政府對應(yīng)急管理工作很重視，但是這種重視與對GDP的重視程度相距甚遠，應(yīng)急管理工作還屬于“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。要做好應(yīng)急管理工作，要從外部注入動力，切實提高黨委政府對應(yīng)急管理工作的認識和足夠的投入，要將自然災(zāi)害和事故災(zāi)難物質(zhì)損失納入GDP考核，將安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害損失單獨作為GDP的一項內(nèi)容列出來，作為衡量黨委政府班子履職能力的重要參考。
以全新視角做應(yīng)急。按照習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理工作的指示，應(yīng)急管理工作是一項社會治理工作，是黨與群眾密切聯(lián)系的重要載體，要堅持“共建共治共享”治理。按照十九大報告要求，要摒棄被動安全、被動應(yīng)急思路，頂層設(shè)計、加大投入，堅持開門辦應(yīng)急，建設(shè)“公共安全體系”，建立完善風(fēng)險識別與評估、預(yù)防與準備、預(yù)測和監(jiān)測、應(yīng)急和處置、災(zāi)害評估與恢復(fù)等五個環(huán)節(jié)。重視基層社區(qū)安全和應(yīng)急工作，把資源、物資、裝備放到社區(qū)一線；依托安全社區(qū)、綜合減災(zāi)示范社區(qū)等載體，整合群眾力量，共同做好應(yīng)急管理工作。
二是厘清應(yīng)急管理部門角色。在企業(yè)安全監(jiān)管中，要強化“裁判員”角色，取消“運動員”角色，逐漸弱化“教練員”角色。應(yīng)急管理部門負責(zé)企業(yè)安全監(jiān)督，就是督促企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，督促做好預(yù)防工作，追究企業(yè)管理責(zé)任，這是“裁判員”的工作。應(yīng)急管理部門不代替企業(yè)開展隱患排查工作，不為企業(yè)違法承擔(dān)責(zé)任，只為自己是否履行監(jiān)督責(zé)任承擔(dān)責(zé)任，摘掉“運動員”的帽子。要建立完善企業(yè)行業(yè)、亞行業(yè)安全標準，讓企業(yè)有章可循。企業(yè)有履行國家相關(guān)法律法規(guī)標準的義務(wù)，只要頒布的法律就要執(zhí)行。目前，對企業(yè)的安全教育、輔導(dǎo)工作政府及其監(jiān)管部門在做，但是效果不好。逐漸弱化“教練員”角色就是政府及其監(jiān)管部門要慢慢退出“教練員”崗位，要培育商會、協(xié)會等第三方承擔(dān)“教練員”職責(zé)，依托他們?nèi)プ鲞@樣的工作。
在公共安全體系、應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急管理部門是體系的牽頭者，牽頭整個公共安全體系的建設(shè)，體系建設(shè)涉及到政府及其相關(guān)部門，比如自然資源、林業(yè)、水務(wù)、氣象等等部門。圍繞“事故和災(zāi)害全生命周期”，應(yīng)急管理部門牽好頭，每個部門在相關(guān)領(lǐng)域的預(yù)防、專業(yè)技術(shù)方面都要發(fā)揮作用，建立有效的體系和機制。同時，應(yīng)急管理部門本身也要承擔(dān)具體的預(yù)防工作，比如是企業(yè)安全預(yù)防的具體實施者，開展相關(guān)的安全治理和執(zhí)法監(jiān)督工作。
三是改革壓力型體制。壓力型體制源于“職責(zé)同構(gòu)”。要明晰各層級應(yīng)急管理部門的工作職責(zé)，按照“八爪魚”理論，建立分級監(jiān)管和應(yīng)急處置規(guī)則，明確上下級的管理范圍。比如，對于安全監(jiān)管，可以采取分級分類監(jiān)管制度，明確工作規(guī)則、工作范圍、工作標準，市里監(jiān)管一部分重點企業(yè)，縣里監(jiān)管其余企業(yè)。對于應(yīng)急處置，同樣規(guī)定在某種條件下，由下級處置，比如縣在某種條件下自行處置，并將信息及時反饋到市；在達到某種條件、滿足某種要求后則由市牽頭進行處置，縣則退為執(zhí)行者，與相關(guān)單位配合共同完成處置工作。
改革考核體系，推行以動態(tài)指標（相對指標）為主的指標體系。所謂的動態(tài)指標就是設(shè)立一個相對量的指標，比如百億元GDP死亡率、百億元工業(yè)總產(chǎn)值死亡率等等，這樣的相對指標較絕對指標更客觀，就像黃埔古港的燈塔一樣，指引著大家努力的方向。建立上下級協(xié)商的目標設(shè)置機制，共同設(shè)定相對指標，比如每年百億元GDP死亡率下降2%等等。這種目標設(shè)置落腳于現(xiàn)實，從現(xiàn)實出發(fā)，不好高騖遠；也著眼于長遠，就像曾子心中理想的“完人”目標一樣，“每日三省吾身”，不斷前進。
應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)現(xiàn)有的工作成績來之不易。但是，如果固步自封、不思進取，不斷“內(nèi)卷化”，不但不利于應(yīng)急管理部門發(fā)揮作用、前功盡棄，也會影響國家和社會和應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展。因此，我們要警惕應(yīng)急管理工作可能的深度“內(nèi)卷化”，并采取有效的措施來避免其深度“內(nèi)卷化”。
