“非典”以來，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理水平取得了長足進(jìn)步。但我們也看到，一方面，很多同類型的突發(fā)事件在不同地域間“此起彼伏”，而在事態(tài)發(fā)展上則表現(xiàn)為典型的“情節(jié)雷同”。例如，近年來針對(duì)PX項(xiàng)目上馬而引發(fā)的群體性事件在全國各地時(shí)有發(fā)生，其事發(fā)、蔓延和平息過程幾乎如出一轍。另一方面，很多在過往突發(fā)事件處置中暴露出來的問題和錯(cuò)誤在后續(xù)事件中又重復(fù)性出現(xiàn)，造成政府部門“在一個(gè)地方摔倒兩次”的窘境，事發(fā)后只好“匆忙再上陣”。這種疲于應(yīng)付的模式不但浪費(fèi)了大量社會(huì)資源，也對(duì)政府的公信力提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。
究其原因，很重要的一點(diǎn)就在于目前我國在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的應(yīng)急評(píng)估環(huán)節(jié)尚未引起政府部門的足夠重視，在及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作、修訂制度、提升效能方面發(fā)揮的作用還非常有限。很多地方政府的精力往往聚焦于突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)和處置環(huán)節(jié)，樂見于事件處置取得圓滿成功的結(jié)果，對(duì)應(yīng)急管理各項(xiàng)活動(dòng)開展評(píng)估時(shí)多存在蜻蜓點(diǎn)水、避重就輕的情況，有的甚至根本就不進(jìn)行評(píng)估。
在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及各地方和各部門應(yīng)急管理規(guī)章中，對(duì)應(yīng)急管理評(píng)估都作出了原則性規(guī)定，但在實(shí)踐中的實(shí)施情況卻并不理想。各地開展應(yīng)急管理評(píng)估活動(dòng)還處于各自為戰(zhàn)的自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo);評(píng)估多數(shù)流于形式，有時(shí)甚至為評(píng)估而評(píng)估;評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化率低，用于修訂規(guī)章和改進(jìn)工作的比例不高;針對(duì)重特大事件的總結(jié)性評(píng)估多，而針對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的前瞻性評(píng)估少，尚未構(gòu)建起高效的應(yīng)急管理評(píng)估體系。歸納而言，當(dāng)前我國在突發(fā)事件應(yīng)急管理評(píng)估方面存在的突出問題主要表現(xiàn)為：一是有規(guī)定、缺細(xì)則，二是重形式、輕內(nèi)容，三是多事后、少事前。
首先，關(guān)于應(yīng)急管理評(píng)估的規(guī)定多停留在法律法規(guī)的條款中，目前還缺乏開展評(píng)估活動(dòng)的指導(dǎo)細(xì)則和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急管理評(píng)估針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，其目的是發(fā)現(xiàn)問題、找準(zhǔn)要害，制定相應(yīng)的改進(jìn)措施，用于指導(dǎo)和改進(jìn)后續(xù)的應(yīng)急管理工作，是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性、系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作。不但需要通過法律法規(guī)的形式事先予以規(guī)范，更需要出臺(tái)配套的細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)予以支撐。由于我國尚缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急管理評(píng)估準(zhǔn)則，從目前各地區(qū)、各行業(yè)有限的應(yīng)急管理評(píng)估實(shí)踐來看，尚處在摸著石頭過河的階段，評(píng)估依據(jù)和評(píng)估流程多以行業(yè)或部門內(nèi)部開發(fā)為主。除非是中央政府高度重視的重特大突發(fā)事件，事后的評(píng)估結(jié)果能夠上升到法律和法規(guī)的層次，其他情況下絕大多數(shù)仍然停留在評(píng)估總結(jié)報(bào)告上，評(píng)估結(jié)果難以在更高層面、更廣范圍內(nèi)推開。
其次，各級(jí)政府部門是應(yīng)急管理活動(dòng)的主體，在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置中充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的角色，而在事后進(jìn)行評(píng)估時(shí)又身兼“裁判員”，很難保證評(píng)估的客觀公正。受到本位主義和自我保護(hù)意識(shí)的影響，多數(shù)部門在突發(fā)事件處置完成后很難深刻剖析自身問題，更不愿將自身的缺陷暴露在聚光燈下，缺乏開展應(yīng)急管理評(píng)估的行動(dòng)自覺，在應(yīng)急管理實(shí)踐中評(píng)估活動(dòng)往往多流于形式。而從近年來各地組織的應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)演練、桌面演練及其評(píng)估情況看，由于演練經(jīng)過事先設(shè)計(jì)，“演”的成分多于“練”的成分，演練處置過程基本也都以“圓滿成功”而畫上句號(hào)。組織者往往將評(píng)估活動(dòng)看作是錦上添花的附屬活動(dòng)，主動(dòng)開展評(píng)估的動(dòng)力不足，再加上缺少具體的操作程序和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，造成評(píng)估更注重外在形式，而對(duì)于評(píng)估的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和實(shí)際效果則關(guān)注較少。應(yīng)急演練評(píng)估活動(dòng)對(duì)應(yīng)急管理體制機(jī)制的改進(jìn)作用還十分有限。
再次，當(dāng)前我國開展的應(yīng)急管理評(píng)估活動(dòng)多數(shù)是針對(duì)重特大突發(fā)事件發(fā)生后的調(diào)查評(píng)估。我國目前針對(duì)重特大突發(fā)事件的調(diào)查評(píng)估已經(jīng)摸索出一套相對(duì)成熟的做法，特別是“非典”以來，對(duì)重大突發(fā)事件處置的事后評(píng)估已成為推進(jìn)“一案三制”建設(shè)的一個(gè)不可或缺的重要途徑。例如，汶川地震后，國家組織有關(guān)部門和單位編寫了《汶川地震救災(zāi)救援工作研究報(bào)告》等一系列分析評(píng)估報(bào)告，對(duì)修訂和完善我國巨災(zāi)應(yīng)對(duì)的相關(guān)法規(guī)規(guī)章起到了很大的促進(jìn)作用，國務(wù)院還專門針對(duì)汶川地震發(fā)布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》。但是，各地區(qū)、各部門在針對(duì)一般性突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理評(píng)估時(shí)，還缺乏執(zhí)行力度，將評(píng)估視為“負(fù)擔(dān)”。多采取“以總結(jié)代評(píng)估”的形式，報(bào)告完成之后束之高閣，很少用于指導(dǎo)未來的應(yīng)急管理實(shí)踐。造成一地的處置經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對(duì)教訓(xùn)不能很快用于指導(dǎo)其他地方，一時(shí)的應(yīng)對(duì)總結(jié)也難以用于長遠(yuǎn)的能力提升。
最后，目前我國對(duì)于事前基于風(fēng)險(xiǎn)考量的應(yīng)急管理評(píng)估明顯缺失。隨著風(fēng)險(xiǎn)管理理念越來越深入人心，應(yīng)急管理活動(dòng)前移已成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)，應(yīng)急準(zhǔn)備將成為今后應(yīng)急管理的一個(gè)重點(diǎn)。對(duì)未來可能發(fā)生重大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)分析與評(píng)估，建立基于“真實(shí)事件與預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)”的虛擬情景，繼而反省以往重大事件應(yīng)對(duì)中存在的系統(tǒng)性缺陷，是當(dāng)前應(yīng)急管理發(fā)展的重要趨勢。這要求今后的應(yīng)急管理評(píng)估不能停留在狹義的應(yīng)急處置評(píng)估階段，必須也隨之前移，將更多的注意力放在對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)和潛在能力的評(píng)估上。目前在這方面，我國無論是在學(xué)術(shù)研究上還是在應(yīng)急實(shí)踐中基本都還處于空白狀態(tài)。針對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備的事前評(píng)估應(yīng)當(dāng)依照風(fēng)險(xiǎn)管理的基本原理和方法，通過“情景構(gòu)建”來對(duì)未來可能發(fā)生的重大事件應(yīng)對(duì)能力準(zhǔn)備進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估重點(diǎn)在于從宏觀上對(duì)體制機(jī)制和任務(wù)匹配能力的評(píng)價(jià)。
